全國(guó)政協委員楊維剛建議：構建統一的國(guó)土空間規劃體系

時(shí)間：2019年3月7日

　　在2013年的《中共中央關于全面(miàn)深化改革若幹重大問題的決定》、2015年的《生态文明體制改革總體方案》、2017年的十九大報告中，都(dōu)提出了構建國(guó)土空間規劃體系的要求。去年的國(guó)務院機構改革中，又确定由自然資源部統一行使所有國(guó)土空間用途管制的職責，并將(jiāng)相關規劃職能(néng)整合，緊鑼密鼓地開(kāi)展國(guó)土空間規劃工作。

　　在今年的全國(guó)兩(liǎng)會(huì)上，全國(guó)政協委員、湖南省人大常委會(huì)副主任、民盟湖南省委會(huì)主委楊維剛針對(duì)構建統一的國(guó)土空間規劃體系提出了建議。

　　楊維剛表示，改革開(kāi)放以來，空間規劃領域形成(chéng)了經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生态環境保護規劃等相對(duì)獨立的規劃體系，對(duì)保障經(jīng)濟社會(huì)平穩較快發(fā)展和生态文明建設發(fā)揮了重要作用，但也存在規劃類型過(guò)多、内容重疊沖突等突出問題，構建全國(guó)統一、相互銜接、分級管理的國(guó)土空間規劃體系，是當前規劃體制改革的重點。

　　楊維剛認爲，目前國(guó)土空間規劃體系主要面(miàn)臨兩(liǎng)大方面(miàn)的問題。首先是多規并存環境下規劃制度存在的問題。

　　一是空間規劃内容交叉重疊，缺少統籌。在相同空間，城市建設規劃與國(guó)土規劃均涉及城鎮空間用地管控，在内容上存在交叉重疊。由于各種(zhǒng)規劃側重點不同，經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展規劃以經(jīng)濟社會(huì)等非空間内容爲主，環境保護規劃以環境質量管理爲主，城鄉規劃側重于物質空間領域，土地利用總體規劃對(duì)耕地保護和建設用地規模進(jìn)行調控，缺乏一種(zhǒng)對(duì)各種(zhǒng)因素統籌考慮的空間規劃。

　　二是規劃編制的依據、規範、标準、空間基底不統一。規劃編制的依據、規範、标準各成(chéng)體系，缺乏協調，也缺乏具體有效的協調機制和平台；各部門之間缺乏統一的數據基礎，采用不同的數據成(chéng)果，造成(chéng)各類規劃空間基底不統一；不同規劃類别的編制時(shí)期、規劃期限不同，編制實施進(jìn)度迥異。

　　三是規劃體系法治化和規範化建設落後(hòu)。地位較高的經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展規劃，除《憲法》少數條款外無其他法律法規依據。主體功能(néng)區規劃僅依據有關文件編制實施，缺乏法律法規依據。城鄉規劃法治化相對(duì)領先，但市（縣）域總體規劃、市（縣）域城鎮體系規劃、縣（鎮）域村莊體系規劃的法律規範缺乏。所有規劃基本都(dōu)是編制、實施與監督三位一體，缺乏科學(xué)、民主的決策和制約機制，規劃實施的途徑和手段過(guò)度依賴行政權力，缺乏法治監督機制。

　　其次，是“多規合一”在推進(jìn)過(guò)程中存在的問題。

　　一是政府對(duì)國(guó)土空間規劃認識不足。國(guó)土空間規劃作爲政府實現戰略發(fā)展、構建安全底線、應對(duì)環境變化、營造宜居環境的國(guó)土空間管控和治理手段，是促進(jìn)國(guó)家治理和治理能(néng)力現代化的必然要求。但地方政府的認識還(hái)沒(méi)有提高到促進(jìn)治理能(néng)力現代化的高度，簡單地認爲隻要合并規劃就(jiù)行，而未從戰略高度統籌考慮國(guó)土空間規劃。

　　二是法律法規相互沖突，體制機制不順暢。現存的各個規劃依據不同的法律法規政策，存在規範期限、基礎數據、用地分類、分區管控、目标指标等方面(miàn)的差異，在出台統一的國(guó)土空間規劃法律法規前，存在法律法規如何銜接問題。機構改革後(hòu)，目前僅僅是針對(duì)規劃職能(néng)和人員進(jìn)行了整合，涉及到區域戰略研究、技術支撐、行業管理職能(néng)等配套機制并未進(jìn)行整合。

　　三是國(guó)土空間規劃事(shì)權與職責不匹配。國(guó)土空間規劃體系需與各層級政府的權責相對(duì)應，強化國(guó)土空間規劃傳導機制。橫向(xiàng)上，需與同級部門權責相對(duì)應，強調專項規劃之間的相互銜接與協調。現實中，政府對(duì)具體事(shì)務的職能(néng)劃分不是特别明确，任務分配還(hái)未完全與自然資源部門職責相對(duì)應，與“多規合一”要求還(hái)有差距。生态環境保護規劃、綜合交通規劃和重大市政基礎設施規劃等分屬于不同部門管理，涉及“多規合一”的配套體制并未完全按照職能(néng)調整而調整，自然資源部門在推進(jìn)過(guò)程中還(hái)存在困難。

　　“十八大以來，中央在多個文件中對(duì)國(guó)土空間規劃作出了部署。今年1月23日，中央全面(miàn)深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議，更是明确將(jiāng)國(guó)土空間規劃上升爲中央的重大決策部署。習近平總書記指出，國(guó)土是生态文明建設的空間載體，要按照人口資源環境相均衡、經(jīng)濟社會(huì)生态效益相統一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，科學(xué)布局生産空間、生活空間、生态空間，給自然留下更多的修複空間。”楊維剛表示。

　　據了解，中央全面(miàn)深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議提出要求，將(jiāng)主體功能(néng)區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合爲統一的國(guó)土空間規劃，實現“多規合一”。空間規劃體系改革并非過(guò)去簡單的“多規合一”，而是在統一話語下實現空間治理體系的提升。從多規并存到“多規合一”，要迅速部署，統籌謀劃，盡快度過(guò)過(guò)渡期，高站位、高标準構建國(guó)土空間規劃的全過(guò)程體制、機制。

　　爲此，楊維剛提出了6點建議：

　　一是提高思想認識。爲了形成(chéng)國(guó)土空間規劃一盤棋，舉辦各級政府領導國(guó)土空間規劃培訓班，從國(guó)土空間規劃的重要意義、指導思想和目标、明确底線思維、戰略引領和剛性管控作用等方面(miàn)對(duì)各級政府領導進(jìn)行培訓，樹立國(guó)土空間規劃意識。

　　二是成(chéng)立省市縣鄉國(guó)土空間規劃委員會(huì)。各級政府成(chéng)立以政府主要領導爲主任的國(guó)土空間規劃委員會(huì)，健全工作機制和議事(shì)規則，優化專家委員會(huì)和辦公室人員結構，打造廣大專家、技術人員等參與的智庫團隊，強化對(duì)宏觀性、全局性、長(cháng)期性的重要規劃政策及其執行情況的分析研究，對(duì)涉及國(guó)土空間規劃的重要文件、重大規劃、重點項目進(jìn)行統籌研究和審議。

　　三是加大工作力度，推進(jìn)多層次、體系完整的規劃編制工作。按照各級國(guó)土空間規劃的要求和内容，推動省、市、縣、鄉四級村莊規劃的編制，全面(miàn)啓動市縣鄉國(guó)土空間規劃編制工作。有序推進(jìn)村莊規劃編制，積極服務鄉村振興戰略。建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用專項規劃合規性審查制度。推進(jìn)控制性詳細規劃管理體制改革，推動城市設計納入控制性詳細規劃建設内容。

　　四是以大數據信息爲支撐，建設省級國(guó)土空間規劃信息平台。以自然資源調查現狀數據爲基礎，整合各類關聯數據，建立統一的國(guó)土空間基礎信息平台，強化各部門之間數據共享和社會(huì)信息之間的交互。結合國(guó)土空間規劃及專項規劃編制、審批流程再造與政務系統對(duì)接，實現主體功能(néng)區功能(néng)和各類空間管控要素精準落實，形成(chéng)國(guó)土空間規劃數據的統一管理。

　　五是加強規劃執法督察。各部門編制交通、水利等基礎設施、公共服務設施的專項規劃，必須以國(guó)土空間規劃的“一張底圖”爲依據，不得違反約束性指标和管控要求。建立國(guó)土空間規劃動态監測預警和實施監管體制，對(duì)國(guó)土空間規劃執行情況進(jìn)行執法督察。各開(kāi)發(fā)建設活動堅持“先規劃後(hòu)建設”，對(duì)違反規劃行爲進(jìn)行嚴肅查處。

　　六是完善法規政策體系。做好(hǎo)過(guò)渡時(shí)期法律的立改廢釋工作。啓動國(guó)土空間規劃立法工作，建立國(guó)土空間規劃體系并監督實施。研究規劃定期評價制度、監測預警辦法，探索建立國(guó)土空間規劃實施監測、評估、預警機制。