耗資“百億級”的國(guó)土三調，如何嚴防弄虛作假？

時(shí)間：2019年5月17日

　　土地二調過(guò)程中暴露出的種(zhǒng)種(zhǒng)問題，也使得高層在推進(jìn)三調之初，就(jiù)將(jiāng)“數據真實”擺在了異常重要的位置。

　　旨在摸清土地和自然資源家底的“第三次全國(guó)國(guó)土調查”(下稱“國(guó)土三調”)有望于明年收官，其對(duì)于數據真實性的要求正在被(bèi)反複強調，中央機構稱要對(duì)弄虛作假行爲采取零容忍和最嚴厲措施進(jìn)行懲處。

　　國(guó)土三調是我國(guó)將(jiāng)山、水、林、田、湖、草、海等自然資源，首次全要素統一進(jìn)行調查，這(zhè)項工作在之前其實并不叫(jiào)“國(guó)土調查”，而是“土地調查”，且已經(jīng)進(jìn)行過(guò)兩(liǎng)次。國(guó)土三調于2017年10月8日啓動，有望于2020年全面(miàn)完成(chéng)。

　　這(zhè)將(jiāng)是一個百億級大項目。雖然其所需經(jīng)費目前官方尚無公開(kāi)，但外界預測，國(guó)土三調的總體經(jīng)費應不會(huì)低于二調。

　　土地二調期間，中央财政批複經(jīng)費21.16億元，地方各級财政也批複了130.9億元，兩(liǎng)者相加超過(guò)了150億元。此前，1984年啓動的第一次全國(guó)土地調查，之所以一直進(jìn)行到1997年才結束，一個主要原因就(jiù)是調查經(jīng)費難以落實。

　　爲保證國(guó)土三調數據的真實性，國(guó)務院第三次全國(guó)國(guó)土調查領導小組辦公室近期專門下發(fā)通知，要求各地認真排查“三調”弄虛作假的風險點，采取有效措施予以防範。健全完善追責移交移送機制，對(duì)篡改數據、主觀故意弄虛作假等嚴重違法行爲，堅持零容忍，按照法律規定的“最高量級處罰”和“既處理事(shì)又處理人”原則，依法依規提出責任追究意見或處罰建議，及時(shí)移交移送有關部門。

　　既然是一次家底調查，當然要強調數據真實，這(zhè)原本是其應有之義。但二調過(guò)程中暴露出的種(zhǒng)種(zhǒng)問題，也使得高層在推進(jìn)三調之初，就(jiù)將(jiāng)“數據真實”擺在了異常重要的位置。

　　2007年7月，土地二調正式啓動，并于2009年底結束。不過(guò)，直至2013年底，國(guó)土部門才正式對(duì)外發(fā)布土地二調的成(chéng)果。

　　土地二調結果顯示：截至2009年底，全國(guó)耕地達20.31億畝，而到2012年，耕地數據是20.27億畝。進(jìn)行土地二調前，2009年官方發(fā)布的信息是：截止到2008年12月31日，我國(guó)耕地面(miàn)積爲18.2574億畝。

　　兩(liǎng)相比較，中國(guó)耕地數據一下子多出來兩(liǎng)億畝。這(zhè)是憑空出現的嗎?當然不是，多出來的耕地其實一直在那裡(lǐ)，隻不過(guò)由于種(zhǒng)種(zhǒng)因素沒(méi)有被(bèi)納入統計。

　　總結下來，耕地數據變動如此之大，既有技術也有人爲因素。技術因素主要在于重新丈量和土地确權，消除了包括“差地兩(liǎng)畝折算一畝”在内的一些做法對(duì)耕地實有數據的幹擾;而人爲因素則涉及農民自身以及地方政府。

　　對(duì)于農民來說，在農業稅取消之前，必然存在少報耕地的動機。經(jīng)濟學(xué)家厲以甯曾在其著作《中國(guó)經(jīng)濟雙重轉型之路》一書中，對(duì)耕地面(miàn)積的增加總結了四個原因，其中第四個原因就(jiù)是：

　　當初農民要繳納農業稅，所以農民在上報耕地面(miàn)積時(shí)，能(néng)少報就(jiù)少報，幾乎家家如此，明明是一畝三分地，隻上報一畝，誰也不揭發(fā)，大家心照不宣。現在，農業稅取消了，而且土地剛剛重新丈量完畢，所以家家如實上報。加之土地可以入股，可以轉包，也可以出租，少報土地面(miàn)積隻會(huì)讓自己吃虧。農民說：“隻有傻子才少報呐!”這(zhè)句話反映了當地的實情。

　　由于我國(guó)實行耕地保護省級負責制，在土地利用總體規劃中，各省級區域承擔不同的耕地保護指标，這(zhè)是一項約束性指标，換言之，就(jiù)是必須要保住的指标。

　　對(duì)于地方政府而言，由于要對(duì)轄區内耕地總量以及違法用地總量負總責，多報耕地數據意味著(zhe)要承擔更多的耕地保護指标，違法用地多也會(huì)面(miàn)臨上級約談甚至問責的風險，所以甯少勿多的心态也不可避免。

　　爲了确保數據準确，消除地方顧慮，國(guó)土部門曾專門下發(fā)文件，明确二調結果顯示耕地增加或減少較多的省(區、市)，在确定省級耕地保護目标時(shí)，不增加或減少耕地保有量、基本農田保護面(miàn)積、建設用地規模等指标數量。

　　“有的地方擔心這(zhè)次調查耕地面(miàn)積大了，會(huì)增加耕地保護的任務。我們發(fā)這(zhè)個文，明确增地不增任務，減地不減責任。”一位原國(guó)土部官員稱。

　　不過(guò)，出于對(duì)一些地區耕地實有量減少過(guò)多的現狀考慮，中央最終對(duì)各地耕地保護目标進(jìn)行了調整。

　　2016年，原國(guó)土資源部給各地下發(fā)了《土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)調整方案》(下稱《調整方案》)。按照《調整方案》，北京、天津和上海三地的2020年耕地保有量指标均被(bèi)大幅度降低。

　　在原有規劃中，北京需要在2020年保有21.47萬公頃耕地，《調整方案》將(jiāng)之降低爲11.07萬公頃;天津在原有規劃中需要在2020年保有43.73萬公頃，《調整方案》將(jiāng)之降低爲33.40萬公頃;上海在原有規劃中需要在2020年保有24.93萬公頃，《調整方案》將(jiāng)之降低爲18.80萬公頃。

　　以此來看，三地迎來的政策紅包均不小，北京的耕地保護指标減少了48.5%左右，天津減少了23.6%左右，上海減少了24.5%左右。

　　在調減的同時(shí)，也對(duì)一些耕地大省的耕地保護指标進(jìn)行了上調。到2020年，全國(guó)有四個省份耕地保有量要超過(guò)一億畝，其中黑龍江的指标調整爲20807萬畝，比原來規劃多出了3433萬畝。

　　相比之前的土地一調、二調，國(guó)土三調涵蓋的範圍更大，且依然會(huì)涉及耕地指标、違法建設用地規模、自然資源保護等諸多涉及地方政府的考核指标，依然存在弄虛作假的可能(néng)。

　　5月10日，第三次全國(guó)國(guó)土調查工作調度會(huì)在北京召開(kāi)，會(huì)議指出，個别地方領導仍擔心三調暴露問題，持觀望态度。

　　會(huì)議稱，要毫不動搖地堅持國(guó)家立場，寸步不讓地做到實事(shì)求是調查。不論什麼(me)理由和客觀原因都(dōu)不能(néng)影響數據真實性。

　　人爲幹擾也將(jiāng)是影響數據真實的一個潛在風險。二調過(guò)程中，曾有涉及多部門或單位的數名國(guó)家機關幹部，在行使其掌管重要部門、關鍵環節以及負有重大職責的崗位上大搞權錢交易、行賄受賄、私分侵吞、貪婪斂财。

　　《法制日報》曾以《第二次土地調查中系列職務犯罪内情披露》一文對(duì)此做了詳細披露。

　　據北京市人民檢察院第一分院披露：該系列職務犯罪案件共有9名涉案國(guó)家工作人員，其中正局級3人，副局級2人，正處級2人，副處級1人，正科級1人。上述人名中除1人屬于非現職領導，其餘8人都(dōu)是現職領導。另外4名涉案人員爲私企法定代表人或總經(jīng)理。

　　上述涉案官員在土地調查期間，利用自己熟悉對(duì)國(guó)家财力投入集中的各個重要環節的“優勢”，特定關系人招攬項目、收受賄賂，將(jiāng)國(guó)家撥付的土地調查專項資金進(jìn)行截留私分。

　　據辦案人員統計：全系列職務犯罪案件累計涉案金額高達5000餘萬元人民币，涉案金額逾1000萬元以上的案件有2件，逾100萬元以上案件有10件。涉案官員利用其職權、地位和影響力借以大肆非法斂财，造成(chéng)國(guó)家直接經(jīng)濟損失1.47億元。

　　既有土地二調的前車之鑒，國(guó)土三調也不得不防。

　　國(guó)務院第三次全國(guó)國(guó)土調查領導小組辦公室要求，嚴厲查處招投标違法違規行爲。對(duì)存在弄虛作假、重大舞弊、嚴重劣迹等的調查單位，經(jīng)核實後(hòu)堅決依法依規列入“黑名單”，并予以清退，禁止其單位和有關責任人員繼續承擔調查任務。