《關于建立國(guó)土空間規劃體系并監督實施的若幹意見》正式發(fā)布

時(shí)間：2019年5月24日

       新華社北京5月23日電 國(guó)土空國(guó)土空間規劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類開(kāi)發(fā)保護建設活動的基本依據。建立國(guó)土空間規劃體系并監督實施，將(jiāng)主體功能(néng)區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合爲統一的國(guó)土空間規劃，實現“多規合一”，強化國(guó)土空間規劃對(duì)各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國(guó)務院作出的重大部署。爲建立國(guó)土空間規劃體系并監督實施，現提出如下意見。

　　一、重大意義

　　各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發(fā)展、促進(jìn)國(guó)土空間合理利用和有效保護方面(miàn)發(fā)揮了積極作用，但也存在規劃類型過(guò)多、内容重疊沖突，審批流程複雜、周期過(guò)長(cháng)，地方規劃朝令夕改等問題。建立全國(guó)統一、責權清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國(guó)土利用、生态環境保護等因素，科學(xué)布局生産空間、生活空間、生态空間，是加快形成(chéng)綠色生産方式和生活方式、推進(jìn)生态文明建設、建設美麗中國(guó)的關鍵舉措，是堅持以人民爲中心、實現高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好(hǎo)家園的重要手段，是保障國(guó)家戰略有效實施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能(néng)力現代化、實現“兩(liǎng)個一百年”奮鬥目标和中華民族偉大複興中國(guó)夢的必然要求。

　　二、總體要求

　　(一)指導思想。以習近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想爲指導，全面(miàn)貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協調推進(jìn)“四個全面(miàn)”戰略布局，堅持新發(fā)展理念，堅持以人民爲中心，堅持一切從實際出發(fā)，按照高質量發(fā)展要求，做好(hǎo)國(guó)土空間規劃頂層設計，發(fā)揮國(guó)土空間規劃在國(guó)家規劃體系中的基礎性作用，爲國(guó)家發(fā)展規劃落地實施提供空間保障。健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護制度，體現戰略性、提高科學(xué)性、強化權威性、加強協調性、注重操作性，實現國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

　　(二)主要目标。到2020年，基本建立國(guó)土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術标準體系;基本完成(chéng)市縣以上各級國(guó)土空間總體規劃編制，初步形成(chéng)全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護“一張圖”。到2025年，健全國(guó)土空間規劃法規政策和技術标準體系;全面(miàn)實施國(guó)土空間監測預警和績效考核機制;形成(chéng)以國(guó)土空間規劃爲基礎，以統一用途管制爲手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護制度。到2035年，全面(miàn)提升國(guó)土空間治理體系和治理能(néng)力現代化水平，基本形成(chéng)生産空間集約高效、生活空間宜居适度、生态空間山清水秀，安全和諧、富有競争力和可持續發(fā)展的國(guó)土空間格局。

　　三、總體框架

　　(三)分級分類建立國(guó)土空間規劃。國(guó)土空間規劃是對(duì)一定區域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國(guó)土空間規劃。相關專項規劃是指在特定區域(流域)、特定領域，爲體現特定功能(néng)，對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。國(guó)土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎;相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好(hǎo)銜接。

　　(四)明确各級國(guó)土空間總體規劃編制重點。全國(guó)國(guó)土空間規劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間作出的全局安排，是全國(guó)國(guó)土空間保護、開(kāi)發(fā)、利用、修複的政策和總綱，側重戰略性，由自然資源部會(huì)同相關部門組織編制，由黨中央、國(guó)務院審定後(hòu)印發(fā)。省級國(guó)土空間規劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規劃的落實，指導市縣國(guó)土空間規劃編制，側重協調性，由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會(huì)審議後(hòu)報國(guó)務院審批。市縣和鄉鎮國(guó)土空間規劃是本級政府對(duì)上級國(guó)土空間規劃要求的細化落實，是對(duì)本行政區域開(kāi)發(fā)保護作出的具體安排，側重實施性。需報國(guó)務院審批的城市國(guó)土空間總體規劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會(huì)審議後(hòu)，由省級政府報國(guó)務院審批;其他市縣及鄉鎮國(guó)土空間規劃由省級政府根據當地實際，明确規劃編制審批内容和程序要求。各地可因地制宜，將(jiāng)市縣與鄉鎮國(guó)土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮爲單元編制鄉鎮級國(guó)土空間規劃。

　　(五)強化對(duì)專項規劃的指導約束作用。海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國(guó)土空間規劃，由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批;涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能(néng)源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事(shì)設施，以及生态環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，由相關主管部門組織編制。相關專項規劃可在國(guó)家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。

　　(六)在市縣及以下編制詳細規劃。詳細規劃是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設強度等作出的實施性安排，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護活動、實施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉建設項目規劃許可、進(jìn)行各項建設等的法定依據。在城鎮開(kāi)發(fā)邊界内的詳細規劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批;在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村爲單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作爲詳細規劃，報上一級政府審批。

　　四、編制要求

　　(七)體現戰略性。全面(miàn)落實黨中央、國(guó)務院重大決策部署，體現國(guó)家意志和國(guó)家發(fā)展規劃的戰略性，自上而下編制各級國(guó)土空間規劃，對(duì)空間發(fā)展作出戰略性系統性安排。落實國(guó)家安全戰略、區域協調發(fā)展戰略和主體功能(néng)區戰略，明确空間發(fā)展目标，優化城鎮化格局、農業生産格局、生态保護格局，确定空間發(fā)展策略，轉變國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護方式，提升國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護質量和效率。

　　(八)提高科學(xué)性。堅持生态優先、綠色發(fā)展，尊重自然規律、經(jīng)濟規律、社會(huì)規律和城鄉發(fā)展規律，因地制宜開(kāi)展規劃編制工作;堅持節約優先、保護優先、自然恢複爲主的方針，在資源環境承載能(néng)力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)适宜性評價的基礎上，科學(xué)有序統籌布局生态、農業、城鎮等功能(néng)空間，劃定生态保護紅線、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，爲可持續發(fā)展預留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生态環境分區管治，量水而行，保護生态屏障，構建生态廊道(dào)和生态網絡，推進(jìn)生态系統保護和修複，依法開(kāi)展環境影響評價。堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國(guó)土空間結構和布局，統籌地上地下空間綜合利用，著(zhe)力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續曆史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。堅持上下結合、社會(huì)協同，完善公衆參與制度，發(fā)揮不同領域專家的作用。運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，改進(jìn)規劃方法，提高規劃編制水平。

　　(九)加強協調性。強化國(guó)家發(fā)展規劃的統領作用，強化國(guó)土空間規劃的基礎作用。國(guó)土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求。詳細規劃要依據批準的國(guó)土空間總體規劃進(jìn)行編制和修改。相關專項規劃要遵循國(guó)土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性内容，其主要内容要納入詳細規劃。

　　(十)注重操作性。按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明确各級各類國(guó)土空間規劃編制和管理的要點。明确規劃約束性指标和剛性管控要求，同時(shí)提出指導性要求。制定實施規劃的政策措施，提出下級國(guó)土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，确保規劃能(néng)用、管用、好(hǎo)用。

　　五、實施與監管

　　(十一)強化規劃權威。規劃一經(jīng)批複，任何部門和個人不得随意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃。下級國(guó)土空間規劃要服從上級國(guó)土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃;堅持先規劃、後(hòu)實施，不得違反國(guó)土空間規劃進(jìn)行各類開(kāi)發(fā)建設活動;堅持“多規合一”，不在國(guó)土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。相關專項規劃的有關技術标準應與國(guó)土空間規劃銜接。因國(guó)家重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等确需修改規劃的，須先經(jīng)規劃審批機關同意後(hòu)，方可按法定程序進(jìn)行修改。對(duì)國(guó)土空間規劃編制和實施過(guò)程中的違規違紀違法行爲，要嚴肅追究責任。

　　(十二)改進(jìn)規劃審批。按照誰審批、誰監管的原則，分級建立國(guó)土空間規劃審查備案制度。精簡規劃審批内容，管什麼(me)就(jiù)批什麼(me)，大幅縮減審批時(shí)間。減少需報國(guó)務院審批的城市數量，直轄市、計劃單列市、省會(huì)城市及國(guó)務院指定城市的國(guó)土空間總體規劃由國(guó)務院審批。相關專項規劃在編制和審查過(guò)程中應加強與有關國(guó)土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)，批複後(hòu)納入同級國(guó)土空間基礎信息平台，疊加到國(guó)土空間規劃“一張圖”上。

　　(十三)健全用途管制制度。以國(guó)土空間規劃爲依據，對(duì)所有國(guó)土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開(kāi)發(fā)邊界内的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式;在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指标+分區準入”的管制方式。對(duì)以國(guó)家公園爲主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，爲地方管理和創新活動留有空間。

　　(十四)監督規劃實施。依托國(guó)土空間基礎信息平台，建立健全國(guó)土空間規劃動态監測評估預警和實施監管機制。上級自然資源主管部門要會(huì)同有關部門組織對(duì)下級國(guó)土空間規劃中各類管控邊界、約束性指标等管控要求的落實情況進(jìn)行監督檢查，將(jiāng)國(guó)土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察内容。健全資源環境承載能(néng)力監測預警長(cháng)效機制，建立國(guó)土空間規劃定期評估制度，結合國(guó)民經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展實際和規劃定期評估結果，對(duì)國(guó)土空間規劃進(jìn)行動态調整完善。

　　(十五)推進(jìn)“放管服”改革。以“多規合一”爲基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動“多審合一”、“多證合一”。優化現行建設項目用地(海)預審、規劃選址以及建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等審批流程，提高審批效能(néng)和監管服務水平。

　　六、法規政策與技術保障

　　(十六)完善法規政策體系。研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護法，加快國(guó)土空間規劃相關法律法規建設。梳理與國(guó)土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對(duì)“多規合一”改革涉及突破現行法律法規規定的内容和條款，按程序報批，取得授權後(hòu)施行，并做好(hǎo)過(guò)渡時(shí)期的法律法規銜接。完善适應主體功能(néng)區要求的配套政策，保障國(guó)土空間規劃有效實施。

　　(十七)完善技術标準體系。按照“多規合一”要求，由自然資源部會(huì)同相關部門負責構建統一的國(guó)土空間規劃技術标準體系，修訂完善國(guó)土資源現狀調查和國(guó)土空間規劃用地分類标準，制定各級各類國(guó)土空間規劃編制辦法和技術規程。

　　(十八)完善國(guó)土空間基礎信息平台。以自然資源調查監測數據爲基礎，采用國(guó)家統一的測繪基準和測繪系統，整合各類空間關聯數據，建立全國(guó)統一的國(guó)土空間基礎信息平台。以國(guó)土空間基礎信息平台爲底闆，結合各級各類國(guó)土空間規劃編制，同步完成(chéng)縣級以上國(guó)土空間基礎信息平台建設，實現主體功能(néng)區戰略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成(chéng)全國(guó)國(guó)土空間規劃“一張圖”，推進(jìn)政府部門之間的數據共享以及政府與社會(huì)之間的信息交互。

　　七、工作要求

　　(十九)加強組織領導。各地區各部門要落實國(guó)家發(fā)展規劃提出的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護要求，發(fā)揮國(guó)土空間規劃體系在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護中的戰略引領和剛性管控作用，統領各類空間利用，把每一寸土地都(dōu)規劃得清清楚楚。堅持底線思維，立足資源禀賦和環境承載能(néng)力，加快構建生态功能(néng)保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。嚴格執行規劃，以釘釘子精神抓好(hǎo)貫徹落實，久久爲功，做到一張藍圖幹到底。地方各級黨委和政府要充分認識建立國(guó)土空間規劃體系的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國(guó)土空間規劃的主體責任，明确責任分工，落實工作經(jīng)費，加強隊伍建設，加強監督考核，做好(hǎo)宣傳教育。

　　(二十)落實工作責任。各地區各部門要加大對(duì)本行業本領域涉及空間布局相關規劃的指導、協調和管理，制定有利于國(guó)土空間規劃編制實施的政策，明确時(shí)間表和路線圖，形成(chéng)合力。組織、人事(shì)、審計等部門要研究將(jiāng)國(guó)土空間規劃執行情況納入領導幹部自然資源資産離任審計，作爲黨政領導幹部綜合考核評價的重要參考。紀檢監察機關要加強監督。發(fā)展改革、财政、金融、稅務、自然資源、生态環境、住房城鄉建設、農業農村等部門要研究制定完善主體功能(néng)區的配套政策。自然資源主管部門要會(huì)同相關部門加快推進(jìn)國(guó)土空間規劃立法工作。組織部門在對(duì)地方黨委和政府主要負責人的教育培訓中要注重提高其規劃意識。教育部門要研究加強國(guó)土空間規劃相關學(xué)科建設。自然資源部要強化統籌協調工作，切實負起(qǐ)責任，會(huì)同有關部門按照國(guó)土空間規劃體系總體框架，不斷完善制度設計，抓緊建立規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術标準體系，加強專業隊伍建設和行業管理。自然資源部要定期對(duì)本意見貫徹落實情況進(jìn)行監督檢查，重大事(shì)項及時(shí)向(xiàng)黨中央、國(guó)務院報告。